Plaidoyer pour une défense européenne

Le 14 mars 2013, s’ouvrait à Rome le séminaire international de politique et sécurité « More Europe on Defense » organisé par le ministère des Affaires étrangères italien. L’occasion de revenir sur un pan relativement méconnu des politiques européennes, la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD).

L’Europe n’est aujourd’hui pas une puissance globale

Comme le rappelle Bastien Irondelle, chercheur au CERI de Sciences Po, une boutade bien connue résume le rang de l’Europe dans le monde. Elle serait un « géant économique, un nain politique et un asticot militaire ». En effet, au regard de son rang de première puissance économique de la planète, la capacité à peser sur les grandes décisions internationales de l’Europe à 27 apparaît décevante. La raison en est que la politique étrangère et de défense de l’Union Européenne est encore balbutiante. Alors que dans les domaines strictement économiques, l’UE est un ensemble intégré disposant d’un pouvoir législatif propre, la politique internationale, et davantage encore l’usage de la force armée, reste principalement le fait des États.

Or, les budgets militaires des différents pays membres de l’Union sont particulièrement hétérogènes. A eux deux, la France et le Royaume-Uni constituent 50% des budgets de la défense des 27. Ils étaient ces dernières années les deux seuls pays européens respectant les consignes de l’OTAN qui demandent à chaque membre de l’Alliance un effort militaire de 2% de PIB par an. Nos deux pays sont actuellement les seuls en mesure d’entreprendre des actions armées sérieuses sur un théâtre étranger.

Cependant, la crise économique induit des baisses drastiques dans les budgets de défense français et britanniques. Le Royaume-Uni prévoit ainsi de réduire son enveloppe de 8% dans les années à venir. Pour les armées françaises également, la cure risque d’être particulièrement amère. L’inquiétude suscitée par la baisse des dépenses à venir avait d’ailleurs provoqué le mois dernier une double fronde. De la part des sénateurs d’une part, unis autour de Jean-Louis Carrère, président de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Au sein même de l’armée, d’autre part, un groupe de sous-officiers avait publiquement exprimé ses réserves vis-à-vis de la baisse constante des capacités militaires françaises.

Le general néerlandais Ton Van Osh est chef d'état major de l'Union Européenne depuis le 28 mai 2010.

Le general néerlandais Ton Van Osh est chef d’etat major de l’Union Europeenne depuis le 28 mai 2010.

Dans ces conditions, maintenir des forces armées opérationnelles et indépendantes en Europe va devenir de plus en plus difficile.

De fait, même avant ce tour de vis, la défense européenne, c’est-à-dire la protection du territoire européen mais aussi l’aptitude à entreprendre des actions à l’extérieur, a toujours été dépendante des moyens américains. Depuis la création de l’OTAN, les armées européennes sont fermement arrimées -pour ne pas dire remorquées- par le puissant allié.

Les dernières opérations militaires menées par des européens en Libye ou au Mali ne font pas exception. Nos armées dépendent des ressources américaines notamment en ce qui concerne le ravitaillement en vol, le transport militaire, le renseignement. Sans l’appui américain, une opération telle que celle qui a permis de chasser le colonel Khadafi du pouvoir aurait probablement été impossible en l’état.

Nécessité d’une défense européenne autonome

Il est difficile d’évoquer les questions de défense en Europe dans la mesure où l’Union Européenne s’est construite en opposition à l’usage de la force. L’ambition des pères fondateurs du projet européen, De Gasperi, Schumann, Monet, Adenauer, et Spaak, était en effet de rapprocher les peuples pour mettre un point final à la suite de conflits qui avaient ensanglanté le Vieux Continent pendant un siècle. La recherche de règlements pacifiques aux conflits internationaux fait donc partie de l’ADN de la politique étrangère à la fois de l’Union Européenne et des différents États qui la composent.

Les Européens ont cherché à s’affirmer sur la scène internationale non par la force mais en se consacrant à la diffusion de valeurs considérées comme universelles. Parmi les principes mis en avant figurent les droits de l’homme, bien sûr, mais aussi la démocratie sociale, le principe de précaution, l’exception culturelle. L’Europe a délaissé la puissance militaire pour devenir une puissance du droit. Comme l’a récemment rappelé Hubert Védrine, elle utilise son pouvoir normatif, c’est-à-dire sa capacité à édicter des règles de droit, comme un outil d’influence, en exportant son modèle et en faisant respecter les normes qu’elle édicte avec fermeté. Dans le domaine de la diplomatie économique, l’Europe est ainsi un acteur de premier plan capable de faire plier les plus grand groupes (par exemple Microsoft en 2008 qui écope d’une amende de 900 millions d’euros pour entorse à la concurrence).

Le recours à la violence est en revanche un moyen que les européens répugnent à utiliser, en dehors, dans une certaine mesure, de la France et du Royaume-Uni.

Ce positionnement de l’UE en tant que « puissance civile » n’est pas sans hypocrisie dans la mesure où la sécurité du continent a, depuis l’après-guerre, toujours été assurée par les États-Unis. Elle pouvait néanmoins être poursuivie sans trop de danger durant la guerre froide dans la mesure où la menace pour l’Europe était clairement identifiable aux forces du pacte de Varsovie, c’est-à-dire aux armées de l’URSS et ses alliés du bloc de l’Est. Une agression aurait déclenché une riposte américaine immédiate. Ainsi l’émergence d’un « soft power » européen n’a été rendu possible que par la présence protectrice du « hard power » américain.

L’éventail des dangers pour notre continent s’est aujourd’hui considérablement étoffé. Les menaces sont certes d’intensité plus faible. Le continent européen ne craint en effet plus le déclenchement d’une guerre de grande ampleur comme cela a été le cas pendant la guerre froide. Néanmoins elles sont d’origines beaucoup plus diffuses. La feuille de route stratégique pour la défense européenne rédigée en 2003 et intitulée benoîtement « Une Europe plus sûre dans un monde meilleur » en identifie plusieurs : le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des États, la criminalité organisée. Face à ces dangers mouvants et protéiformes, le parapluie américain ne peut plus se déployer avec autant d’efficacité car il n’y a plus d’ennemi commun facilement reconnaissable. Le risque de décrochage entre les agendas de défense européens et américains est par exemple apparu récemment en Libye et au Mali. Dans le premier cas, l’Amérique a finalement choisi d’emboîter le pas aux européens, dans le deuxième, le soutien diplomatique américain est si discret qu’il est facile de voir que ce dossier ne fait pas partie des priorités de l’administration Obama. Face à un monde devenant de plus en plus multipolaire, l’Europe est davantage seule pour assurer sa défense.

Parallèlement, on assiste ces dernières années à un réarmement général. Une étude du EuropeStockholm International Peace Research Institute (CIPRI) montre qu’entre 2001 et 2010, les dépenses militaires ont augmenté de 50 % dans le monde, de 170 % en Asie et de 4 % en Europe. Même si un conflit de forte intensité menaçant le territoire européen n’est absolument pas à l’ordre du jour, la baisse de capacité relative des États européens est préoccupante. Si l’Europe aspire à conserver une voix qui porte dans le concert des nations, elle se doit de maintenir des armées compétitives.

L’Union fait la force

Au regard de cette nécessité d’assurer sa défense de manière plus autonome, l’Europe souffre de deux faiblesses principales.

La première concerne la faiblesse et la distribution de ses dépenses.

Les pays européens dédient aujourd’hui trois cents milliards de dollars par an à leur budget militaire soit 20% du total mondial. En comparant ce chiffre au poids de l’UE dans le PIB global, 30%, on se rend bien compte que les États européens dépensent moins que les autres pour leur défense (environ 1,8% de leur richesse). Cependant, compte tenu des contraintes budgétaires qui s’imposent à nos pays, il est clair qu’aucun effort militaire supplémentaire ne pourra être demandé. Mais les subsides destinés à nos armées sont surtout mal orientés. Ils servent principalement à entretenir le personnel, 1,8 million de soldats, au détriment de l’investissement en matériel moderne qui ne constitue que 15% de la dépense, deux fois moins qu’aux États-Unis, le tout avec des taux de projectibilité -le pourcentage des forces armées susceptibles d’être déployées sur un théâtre extérieur- trop faibles.

Le deuxième talon d’Achille à notre politique de défense concerne les difficultés que les différents pays membres ont à entreprendre des actions communes. Trop souvent ces dernières années, les Européens ont été incapables de trouver une position commune. Cela a été le cas au moment des guerres balkaniques, plus récemment en Irak, en Libye ou encore au Mali. Ces dissensions affaiblissent la capacité de pression des européens lors de négociations internationales. Lorsqu’une opération militaire a finalement lieu, elles interdisent d’en partager le coût moral et financier.

Ces deux problèmes d’ordres différents appellent à une même solution : renforcer le degré d’intégration de nos armées. Fusionner des fonctions administratives entre différents pays permettrait par exemple de libérer des crédits pour l’équipement, mais aussi d’augmenter la proportion de troupes combattantes par rapport à l’ensemble des personnels. L’imbrication des armées, dans une logique néo-fonctionnaliste, emporterait le consensus politique.

Rappels historiques

La nécessité pratique de mutualiser les moyens et celle plus politique d’afficher un front commun ne sont pas des découvertes récentes. Elles sont au contraire à la base des discussions déjà anciennes. La Communauté Européenne de Défense, projet que la France enterre en 1954, avait pour but de fonder une véritable armée européenne sous commandement supranational. Son échec marque la fin des tentatives de communautarisation des questions de défense. A cette approche de type fédérale, succède la recherche d’une collaboration plus étroite au niveau intergouvernemental.

Le virage vers l’intergouvernementalisme est acté par le rapport Davignon de 1969 mettant en place la Coopération Politique Européenne (CPE). La CPE instaure un certain nombre de pratiques collaboratives entre les gouvernements des Communautés européennes et permet un rapprochement des points de vue, notamment à propos du conflit israélo-palestinien lors de la déclaration de Venise de 1980. Toutefois, la CEP n’est qu’un ensemble de pratiques sans existence légale dans les traités.

Le Traité sur l’Union Européenne (TUE) signé à Maastricht en 1992 permet en revanche un retour vers une tentative de réintégrer la politique étrangère européenne dans les traités. Son titre V est en effet consacré à la création d’une Politique Européenne et de Sécurité Commune (PESC). Toutefois, l’ampleur des divergences entre tenants de l’intégration dans le cadre communautaire (Belgique, Pays-Bas, Commission), et partisans de la souveraineté nationale (France, Royaume Uni), entre européanistes (France, Belgique, Italie, Espagne) et atlantistes (Royaume-Uni, Pays-Bas, Portugal) aboutit à un texte de compromis dans lequel les décisions en matière de PESC sont prises à l’unanimité du Conseil. Une clause prévoit la possibilité de voter sur certains sujets à la majorité qualifiée, à condition qu’un vote à l’unanimité sanctionne cette évolution vers plus d’intégration. En pratique, la PESC a donc un fonctionnement exclusivement intergouvernemental.

En matière de défense européenne, paradoxalement, l’avancée la plus significative a lieu à l’issue d’un sommet-bilatéral franco-britannique. Dans le contexte de la guerre du Kosovo, la déclaration de Saint-Malo du 4 décembre 1998 ouvre la voie à la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD), constituant le bras armé de la PESC.

La doctrine officielle de la PESD n’est pas la défense du territoire européen, qui reste du ressort de l’OTAN. Elle a plutôt pour charge l’ensemble des missions dites « de Peterbserg », c’est-à-dire les « missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions des forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix » telles que définies par le TUE révisé au traité d’Amsterdam. Le traité de Lisbonne y a ajouté « la lutte contre le terrorisme, le désarmement, la prévention des conflits, ou la coopération en matière de sécurité ».

Bilan et perspectives

La PESD est un secteur particulièrement actif des politiques européennes. De nombreuses initiatives ont été mises en places avec des fortunes diverses.

Une des premières opérations proprement militaire commandée par l’UE s’est déroulée en 2003 dans une République Démocratique du Congo en proie à des violences ethniques. Il s’agissait d’une mission coercitive nécessitant l’usage de la force et qui a réussi à imposer la fin des hostilités.

Comprenant entre 4 et 13 navires en permanence, l'opération Atalanta lutte contre la piraterie dans le golfe d'Aden et l'Océan Indien

Comprenant entre 4 et 13 navires en permanence, l’operation Atalanta lutte contre la piraterie dans le golfe d’Aden et l’Océan Indien.

Autre exemple de réussite, l’opération Atalanta, qui se déroule aujourd’hui encore au large de la Corne de l’Afrique, permet de lutter avec efficacité contre la piraterie.

Toutefois, comme le souligne Hubert Vedrine dans le rapport déjà cité, le bilan de la PESD est très mitigé. De nombreuses initiatives n’ont pas été menées à terme ou se sont révélées inutiles. On peut évoquer à ce propos le triste sort de l’Eurocorps cantonné dans ses casernes et sur l’utilité duquel la Cour des Comptes française a récemment jeté un doute. Autre initiative laissée à l’abandon, les « groupements tactiques » créés en 2007 avaient pour objectif de créer des forces d’action rapides, de 2000 hommes environ, projetables en quinze jours. Il n’a pour l’instant jamais été utilisé.

Mais la faiblesse principale de la PESD réside surtout dans son monde de gouvernance. Toute décision d’intervention militaire (« joint-action » pour la bureaucratie bruxelloise) nécessite l’accord unanime des 27. Ce qui débouche inévitablement sur une certaine gabegie au moment même où les décisions doivent être prises rapidement. Les exemples des atermoiements européens sont malheureusement légion depuis les Balkans jusqu’en Libye en passant par le Tchad.

Des réformes institutionnelles s’imposent donc pour faire de la PESD un outil effectif.

L’horizon vers lequel doit tendre la PESD à long terme, comme indiqué d’ailleurs au deuxième paragraphe de l’article 42 du TUE, doit être une défense commune. C’est le seul moyen de remédier au déclin militaire des différents États de l’Union. Mais ceci reste un objectif encore trop ambitieux dans la conjoncture économique et politique actuelle. L’Allemagne est encore trop réservée vis-à vis de la construction d’un outil européen en dehors de l’OTAN. Quant au Royaume-Uni, il ne nie pas la nécessité d’une défense européenne mais il est encore trop méfiant vis-à-vis du processus de communautarisation, préférant s’en tenir à des engagements bilatéraux à l’instar des accords de Lancaster House signés en 2010 avec la France.

La création d’une armée européenne à 27 n’est donc pas encore à l’ordre du jour. La solution pourrait être apportée par une innovation apparue dans le traité de Lisbonne. Les « coopérations structurées permanentes » (CSP) (article 46 du TUE) sont l’équivalent des coopérations renforcées pour le domaine de la défense. Elles permettent à un certain nombre de pays de se lancer dans un projet commun même s’ils ne sont pas suivis par le reste des États membres. Voila qui pourrait être utile pour partager des programmes d’équipements ou contribuer à créer des synergies au sein de l’industrie européenne de défense. La règle de décision à l’intérieur des CSP est encore malheureusement celle de l’unanimité. Mais l’unanimité entre quelques pays est déjà plus facilement atteignable qu’à 27. Un jour peut-être, les clauses passerelles seront rendues possibles dans le domaine de la PESD, ce qui fluidifiera grandement sa gouvernance.

Autre signe d’espoir, l’activisme de l’Agence Européenne de la Défense (AED) qui entreprend depuis quelques années un programme de « pooling and sharing ». L’agence aide les États membres à mutualiser leurs moyens militaires, l’idée étant que malgré la baisse des budgets, les capacités d’intervention restent constantes.

Encore une fois, au moins à court-terme, c’est donc la création de solidarités de fait à travers la méthode des « petits pas » qui permet de surmonter les impasses politiques. Cela ne doit pas faire oublier que les États Européens devront bien un jour s’entendre pour disposer d’une vraie force européenne au service de la paix plutôt que 27 armées nationales d’opérette dépendantes de moyens extérieurs.

Plaidoyer pour une défense européenne

Pour citer cet article : http://bullesdesavoir.com/2013/04/20/plaidoyer-pour-une-defense-europeenne/ © Bulles de Savoir

Laisser un commentaire