Penser une forme politique pour l’Europe : retour aux concepts de fédéralisme et de souveraineté avec Olivier Beaud et Thierry Chopin

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Olivier Beaud, Professeur de Droit public à Paris II, IUF senior, et Thierry Chopin, Directeur des études à la Fondation Robert Schuman, Professeur associé au CNAM (Conservatoire National des Arts et Métiers), ont débattu sur les questions posées par Marie-Hélène Wirth et Félix Blanc, doctorants au CESPRA (Centre d’Etudes Sociologiques et Politiques Raymond Aron, EHESS) dans le cadre des Ateliers de réflexion et de débat que ceux-ci y organisent.

Cet atelier a eu lieu le 28 mars 2013 et a été restitué à l’écrit sous forme d’entretien par les organisateurs.

Olivier Beaud a principalement commenté son ouvrage majeur sur ce thème, Théorie de la Fédération, Collection Léviathan, PUF, Paris, 2007, 1ère édition, 2009 (2ème édition inchangée, mais avec Index).

Thierry Chopin a porté la critique à partir des travaux qu’il mène sur la politique européenne. Il a notamment publié La République une et divisible. Les fondements de la Fédération américaine, Paris, Plon, 2002.

Bulles de Savoir se réjouit de publier cet entretien en exclusivité.

Introduction et problématique

Le rapprochement possible entre la problématique rencontrée lors des débats de ratification de la Constitution américaine au XVIIIe siècle, entre fédéralistes et anti-fédéralistes, et celle, contemporaine, relative à la construction européenne depuis ses débuts, mérite que l’on cherche, au moins, à puiser dans le premier cas des éclairages afin de mieux démêler le second. Pour autant, au-delà de ces éclairages, la solution apportée par les pères fondateurs américains ne semble pas directement applicable à l’Europe.

Le compromis de Philadelphie engage en effet à comprendre le fédéralisme comme le meilleur moyen de réaliser une articulation pour et entre les Etats existants afin de tenir la promesse du bonheur de la Déclaration d’indépendance, pour un même peuple alors invoqué comme tel. Mais, irréductible à la seule notion d’Etat, terme qui n’apparaît d’ailleurs pas dans Le Fédéraliste, la nouvelle organisation politique combine déjà deux formes, décrites dans la conclusion de l’article 39 du Fédéraliste : « La Constitution proposée n’est strictement, ni une Constitution nationale, ni une Constitution fédérale ; c’est un composé des deux ». Madison décline alors cette mixité à tous les niveaux de pouvoirs en en précisant les contours. L’analogie entre la problématique politique de la jeune Amérique des treize colonies et celle de l’Europe de l’après-Seconde Guerre mondiale, où « fédéralistes » et « unionistes » se disputent deux conceptions différentes de la future coopération, ne se limite pas non plus à l’organisation des Etats entre eux et se reflète encore au niveau institutionnel. Les institutions européennes se construisent en effet selon un compromis bien connu entre une organisation interétatique (Conseil européen et Conseil des ministres ou Conseil de l’Union) et des organes supranationaux (Commission européenne, Cour de justice des Communautés européennes) auquel nous rajouterons l’hybride que constitue le Parlement européen.

« Composé » d’un côté, « compromis » de l’autre, par-delà ces rapides ressemblances de problématiques et les dissemblances dans leur traitement de part et d’autre de l’Atlantique, le cas américain permet surtout d’aborder une question d’autant plus incontournable qu’elle représente le pivot de l’architecture fédérale américaine comme celui des questionnements européens : celle de l’indivisibilité de la souveraineté. La réponse même, entrevue plus haut, des pères fondateurs sur la Constitution, dite mixte ou encore duale, n’a eu de cesse de jalonner l’histoire politique des Etats-Unis.

Olivier Beaud, vous construisez précisément Théorie de la Fédération à partir de ce point d’achoppement de la souveraineté mais, contrairement aux pères fondateurs ou à leurs commentateurs, vous tentez de dépasser pleinement le paradoxe d’une impossible souveraineté subdivisée. Vous abordez d’entrée de jeu le problème : « Pour penser la Fédération, il faut sortir de l’orbite de l’Etat, ce qui suppose de mettre entre parenthèses non seulement la distinction entre Etat fédéral et Confédération, mais encore ce qui surplombe cette distinction, à savoir le concept de souveraineté » (op.cit., p. 38).

Olivier Beaud

Olivier Beaud : Ce livre est en effet né du constat de l’inexistence d’une théorie de la Fédération en soi, accentué par l’absence de réflexion sur le sujet en France, et de l’hypothèse selon laquelle il fallait laisser de côté le problème conceptuel et pratique de conciliation entre fédéralisme et souveraineté pour être en mesure de mieux penser la spécificité de la Fédération comme forme politique. Bien entendu, l’enjeu du fédéralisme à l’échelle européenne est examiné par les politistes comme par les juristes mais quand les premiers concluent à l’idée vague d’une forme fédérale, les seconds s’en remettent à une analyse positive de l’Union européenne « sui generis ». La distinction même entre Etat fédéral et confédération d’Etats irrigue toute la littérature politico-juridique comme si elle suffisait à fournir une définition de cette forme fédérale. La participation à un séminaire organisé par Bruno Théret sur l’Europe sociale m’a permis de suggérer l’idée du libre consentement des Etats pour éclairer la forme fédérative. Cette notion permet de dépasser l’idée de souveraineté qui, depuis Bodin sous l’angle juridique et Hobbes pour la dimension politique, implique que l’on ne peut tolérer d’autre puissance publique que l’Etat lui-même en son sein. Cette radicalité fructueuse pour penser un Etat fort fixe d’emblée des limites infranchissables pour définir politiquement une union d’Etats. La souveraineté et l’Etat, en somme, sont pour les Modernes des notions résolument congruentes. Comment donner une substance politique à une Union d’Etats ? Sur le plan juridique, l’idée la plus porteuse est celle de la constitution fédérative, déjà présente chez Carl Schmitt qui fait clairement droit à la notion de pacte. Cette notion de pacte fédératif, en effet, n’implique pas la fusion des unités politiques constituantes dans un ensemble les dépassant ; autrement dit, les Etats ne sont pas absorbés dans la Fédération. Selon cette conception de droit public de la fédération, les sujets du pouvoir constituant, ou les auteurs du pacte, continuent donc à exister. Abandonnant ainsi la thématique d’une source de pouvoir nécessairement unique pour pouvoir parler d’unité politique, nous pouvons alors poursuivre celle d’un pacte fédératif : il n’y est plus question de souveraineté mais de consentement, autre dimension irréductiblement politique mais partant du moment fondateur plutôt que du résultat de la fondation.

A partir de cette piste du consentement, peut-on développer un concept de citoyenneté qui n’altère pas les appartenances aux Etats réalisant le pacte fédéral ?

Olivier Beaud : L’auteur le plus important sur ce point pour un juriste est Pellegrino Rossi (juriste italien du XIXème s.) en raison de ses travaux sur la question fédérale suisse ; il explique que la citoyenneté peut être duale, à l’instar d’ailleurs de la nationalité, à partir du moment où le pacte fédératif définit des droits afférents ayant des effets de structure forts sur la vie des citoyens, comme le droit de se déplacer par exemple. Ces droits fédératifs individuels ne sont pas nécessairement les droits de l’Homme. Il est d’ailleurs tout-à-fait possible de penser la Fédération sans les droits de l’Homme ; souvenez-vous que même aux Etats Unis d’Amérique, la Constitution initiale ne contenait pas le fameux « Bill of Rights » (Ndlr : La Déclaration des Droits aux Etats-Unis ou United States Bill of Rights est l’ensemble constitué des dix premiers amendements à la Constitution américaine. Elle limite les pouvoirs du gouvernement fédéral et garantit les libertés de presse, de parole, de religion, de réunion, le droit de porter des armes, et le droit de propriété. Rédigée par James Madison, elle fut adoptée par le Congrès américain en 1789, après la Constitution, et garantissait les droits individuels et collectifs des protections contre l’oppression des États et de l’État fédéral). C’est le cas de la plupart des fédérations naissantes. Par ailleurs, définir la fédération à partir des seuls droits de l’Homme serait une impasse, en tant qu’impropre à penser l’unité d’une forme politique. Il ne s’agit bien évidemment pas de les nier mais plutôt de les définir dans un second temps comme des droits individuels additionnels que seul le pacte fédératif garantit.

Vous montrez dans votre livre le rôle fondamental de la Cour suprême aux Etats-Unis pour protéger ces droits. Ce que cela révèle pour vous du caractère politique de la forme fédérale est très éclairant : la Cour suprême ne saurait arbitrer entre les Etats membres ou entre certains Etats membres et l’Etat fédéral au nom de ce même Etat fédéral, au risque d’être juge et partie. Elle arbitre au nom de la Fédération qui apparaît alors dans toute sa réalité, comme n’étant ni l’Etat fédéral, ni les Etats fédérés dans la mesure où il est possible d’arbitrer entre toutes ces entités, considérées horizontalement. C’est là le propre d’un système fédéral que de confier ce rôle d’arbitrage à une telle Cour. A quels autres moments l’idée d’un organe représentant la fédération s’incarne-t-elle de manière aussi tangible? Le cas de la construction européenne est à ce titre un laboratoire intéressant…

Olivier Beaud : La Cour de Justice des Communautés Européennes, la Cour de Luxembourg, peut être citée comme une expression du fédéralisme européen mais, vous l’avez dit, le cas européen est incomplet et ses apories transparaissent notamment avec la question de l’admission. Qui admet de nouveaux Etats membres en Europe ? Les Etats séparés ou une nouvelle entité constituée ? Poser la question permet d’actualiser la thèse du livre selon laquelle la Fédération n’est pas une forme de gouvernement mais une forme politique qui autorise une multiplicité de formes de gouvernement. Cette forme politique n’est, précisément, pas advenue en Europe mais résoudrait les apories ici soulevées. D’une manière plus générale, identifier les fins de la Fédération, sciemment ignorées par les juristes en tant qu’axiologiques, permettrait de dégager ses principes constitutionnels propres autour de l’Union d’Etats envisagée dans une optique de préservation qui reste compatible avec le maintien de chaque Etat. Logique de préservation sans soumission, mue par le besoin de s’unir pour sa sécurité et le désir de maintenir sa propre entité politique, tout cela étant librement consenti.

Thierry Chopin, vous rejoignez Olivier Beaud dans la perspective qu’il ouvre à une réflexion sur la Fédération en retrait de la vision dominante. Qu’apporte, selon vous, l’approche développée par Olivier Beaud dans sa Théorie de la Fédération ?

Thierry ChopinThierry Chopin : Aujourd’hui, en Europe, le thème fédéral revient sur le devant de la scène. Il convient de souligner au préalable l’importance des profondes divergences politiques sur le rapport au fédéralisme et la signification même du mot « fédération ». Dans les pays fédéraux, comme c’est le cas de l’Allemagne, le terme ne pose pas de problème particulier et peut être facilement utilisé pour réfléchir aux formes politiques et institutionnelles à venir de l’Union européenne. En revanche, dans un pays comme la France, le concept est apparu comme « impensable » en raison du poids de l’État et de la souveraineté « une et indivisible » ; au Royaume-Uni, le mot même est une injure (« f-word ») ; dans les pays d’Europe centrale et orientale, il renvoie au souvenir de l’expérience de soumission de l’Union soviétique qui se présentait comme une Fédération alors qu’elle se rapprochait davantage de l’Empire.

Dans cette perspective, le premier intérêt du livre d’Olivier Beaud est justement de commencer par souligner le poids de la pluralité des cultures politiques et juridiques dans la réflexion sur la Fédération. A partir du moment où cette forme politique se construit à partir de formes existantes, ces dernières emportent avec elles des conceptions orientant leur perception de la construction nouvelle. Les difficultés actuelles des Etats membres de l’Union européenne à s’accorder par exemple sur un « gouvernement économique européen » témoigne de conceptions différentes du fédéralisme et renvoie à ce que Pierre Rosanvallon déplorait comme « une panne du langage politique ». A ce titre, Théorie de la Fédération a le grand mérite d’instruire un effort systématique de définition de la Fédération, comme forme politique spécifique, pour l’appliquer à la réalité juridique et politique qu’est l’Union européenne.

Dans quelle mesure cette définition entre-t-elle en consonance avec votre propre thèse ? Tout en prenant acte de la forme en réalité diffuse de division verticale de la souveraineté décrite par M.J.C. Vile dans son ouvrage majeur The Structure of American Federalism, faisant droit à la dimension de compromis permanent au travail dans la mise en œuvre du fédéralisme américain, vous déliez, dans votre ouvrage La République une et divisible, le concept de souveraineté en Amérique de la seule identification au pouvoir d’un peuple donné, en l’associant plutôt aux prérogatives faisant autorité. « Les fédéralistes, écrivez-vous, ont conçu la distinction entre le peuple, irréductible à une nation américaine qui serait une et indivisible, doté d’un pouvoir constituant, mais dépourvu de toute autorité politique, et les gouvernements dotés de certaines parts de prérogatives souveraines, mais privés, quant à eux, de toute capacité de définir librement les limites de leur propre sphère de compétences ». La source du pouvoir est-elle la même selon vos deux approches, celle d’Olivier Beaud et la vôtre ?

Thierry Chopin : L’approche que vous décrivez vaut pour mon analyse de la Fédération américaine où il est question, dès les fondements, d’un peuple commun et par conséquent potentiellement constituant. La thèse d’Olivier Beaud propose de dégager une forme politique à partir d’un pacte fédératif librement consenti entre Etats existants et souverains, sans que la souveraineté de cette union nouvelle n’en constitue la clé d’entrée. La thèse me paraît, au-delà de sa force théorique, faire davantage écho à la problématique européenne pour penser ensemble le fédéralisme et la démocratie. A ce titre, il me semble urgent et pertinent de tenter de relier la citoyenneté fédérative – à laquelle a fait allusion Olivier Beaud – qui découlerait de la Fédération, à la question de la démocratie européenne. On peut rejoindre en cela les pères fondateurs américains pour qui la fin du fédéralisme était l’établissement d’une République composée d’Etats. La question de la citoyenneté signale la difficulté à articuler ensemble la forme politique fédérative et la forme du gouvernement démocratique, question qui me semble être le point aveugle de la Théorie de la Fédération. Or, cette question me semble, sur un registre plus empirique, l’une des questions clés à laquelle se trouve confrontée aujourd’hui l’Union européenne face au défi de la légitimité démocratique qui lui est lancé.

Autrement dit, il n’existerait pas de type de gouvernement faisant suffisamment l’unanimité en Europe pour atteindre une finalité que seule une Fédération, en tant que forme politique, pourrait actualiser ?

Thierry Chopin : Il constitue un horizon désirable mais la question du compromis entre cette finalité commune que serait une démocratie à l’échelle de l’Union européenne – où débattre des enjeux politiques communs aux Européens – et les particularismes nationaux des Etats membres n’offre qu’un équilibre instable dont la crise actuelle invite à discuter. Statu quo ou bien renforcement fédéral, au moins économique et budgétaire ? Le débat relatif à une fédéralisation – notamment de la politique économique européenne – a commencé mais seulement sous la pression de la crise, sous l’empire de la nécessité et sous le signe de l’efficacité, non pas sous celui de la légitimité politique. Ce qui manque, ce sont les mécanismes de légitimation politique et démocratique correspondants qui permettraient de justifier plus amplement les décisions prises à l’échelle de l’Union, notamment en matière économique, pour ce qui concerne les enjeux sous-jacents à la crise actuelle. Avec le Mécanisme européen de stabilité, par exemple, nous sommes bien là en présence d’un mécanisme qui organise une « souveraineté partagée ». Par ailleurs, il est sans doute possible de trouver un consensus en Europe sur la forme de gouvernement démocratique. Néanmoins, il existe aujourd’hui au moins deux problèmes contre lesquels bute ce projet d’articulation entre la Fédération européenne et les exigences de la démocratie : le premier réside dans des évolutions inquiétantes en termes d’effritement des principes démocratiques et de l’état de droit au sein de certains pays membres de l’Union européenne, sous l’effet de la montée en puissance des populismes et des extrémismes ; le second tient au fait qu’ il y a dans certains pays (c’est le cas en France) ce que l’on pourrait appeler une « peur de la démocratie » européenne, en ce sens qu’une telle démocratie impliquerait de pouvoir être mis en minorité et de ne pouvoir défendre ses préférences et ses intérêts nationaux comme c’est le cas dans un régime intergouvernemental où les décisions sont prises à l’unanimité.

Le pacte fédératif créant une Union d’Etats librement consentie ne permettrait-il pas de répondre politiquement à cette nécessité ?

Thierry Chopin : Sur un registre empirique, sous l’effet de l’échec du traité constitutionnel lors des referenda négatifs de 2005, l’idée dominante est qu’il ne faudrait alors surtout pas rouvrir la boîte de Pandore. En même temps, comme par une sorte de ruse de l’histoire, la crise pose à nouveau la question de la fédéralisation de l’Union européenne, notamment en matière budgétaire, peut-être demain en matière fiscale et en matière sociale. Quand on commence à toucher à ces sujets qui sont très épineux politiquement parce qu’ils concernent tous des consensus politiques, économiques et sociaux extrêmement forts, comme par exemple la fiscalité en Europe, à partir du moment où un surcroît de légitimité politique et démocratique des institutions européennes est nécessaire, donc une nouvelle organisation des pouvoirs, à partir du moment enfin où la question d’un pouvoir exécutif européen plus efficace et plus légitime se pose, alors le débat est de nature « constitutionnelle ». Pour le dire en termes plus théoriques, je pense donc que le recours à l’idée de pacte constitutionnel fédératif offre une voie pour articuler la forme politique de la Fédération sur la forme de gouvernement démocratique. C’est ce qui permettrait in fine de clarifier le projet européen et de dessiner les contours d’un horizon commun pour les Européens.

Olivier Beaud : Mais cet horizon commun n’a, dès le début, pas été pensé de façon démocratique et c’est peut-être là la source de l’ambigüité de la question des finalités. Par exemple, aujourd’hui, en raison de la crise économique, la grande institution gagnante, en termes de pouvoir, parmi les institutions européennes est le Conseil européen (réunissant les chefs de l’Etat et de gouvernement) qui n’avait pas été prévu dans les Traités ! Cette suprématie d’une institution par conséquent non démocratique est concluante. D’ailleurs, la matrice de la construction européenne conçue par le juriste démocrate chrétien Paul Reuter, à commencer par la Communauté européenne du charbon et de l’acier, s’inspirait largement du modèle américain anti-trust faisant de la libre concurrence la panacée définitive des rapports entre Etats, conçus comme des rapports de marché…la technocratie était déjà à l’œuvre qui concevait une logique de régulation loin des préoccupations démocratiques. Des questions démocratiques fondamentales comme celle de la politique extérieure, par exemple, ne peuvent être traitées aujourd’hui qu’au niveau des Etats membres. Mais si cette question de la démocratie en Europe n’a pas été envisagée comme une finalité, elle pose sur le plan théorique un autre problème : Montesquieu avait déjà montré qu’une République fédérative devait être composée de républiques. Ainsi, dans le cadre même du pacte fédératif, la présence de la Hongrie avec les évolutions anti-démocratiques qu’on lui connaît actuellement, notamment les modifications constitutionnelles qui portent atteinte à l’indépendance de la justice, est hautement problématique. La question de la démocratie n’a pas été pensée en termes de finalité mais pas même en termes de composante de l’ensemble selon des critères précis. Le problème fondamental est donc dans les critères démocratiques d’admission et de maintien des États fédérés dans une fédération républicaine. D’où un défi pour l’Europe de notre temps : comment concilier la fédération et la démocratie ?

Pour citer cet article : http://bullesdesavoir.com/2013/06/27/penser-une-forme-politique-pour-leurope-retour-aux-concepts-de-federalisme-et-de-souverainete-avec-olivier-beaud-et-thierry-chopin/ © Bulles de Savoir

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