Penser la justice fiscale à partir de John Rawls

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L’impôt est l’une des institutions fondamentales des États et des économies capitalistes modernes. Aux côtés du monopole de la violence légale, le monopole fiscal apparaît comme l’une des attributions constitutives de la puissance étatique, sans laquelle l’organisation politique et administrative ne pourrait fonctionner de manière régulière, comme c’était le cas à l’époque féodale, lorsque les rois devaient se contenter des revenus de leurs terres et ne pouvaient effectuer de prélèvements qu’en temps de crise. L’impôt permet de financer infrastructures, biens et services publics indispensables au fonctionnement des économies ; chaque système fiscal induit également une certaine répartition des richesses dans une société entre domaines privé et public d’une part, et entre les membres de la collectivité d’autre part. Il est donc directement en prise avec le problème de la justice, à savoir celui de la répartition des coûts et des avantages entre les participants de la coopération sociale. L’impôt fait ainsi l’objet d’importantes controverses dans la vie démocratique car, s’il crée un lien concret entre les citoyens et l’organisation étatique, il empiète en même temps de manière directe et tangible sur les intérêts matériels de ceux-ci en tant que contribuables. L’impôt est l’institution dans laquelle la tension entre les revendications particulières de la personne et l’intérêt général se fait le plus nettement ressentir. Les débats récurrents à propos de la justice fiscale révèlent les conflits d’intérêts entre les individus et groupes de la société, mais également entre les conceptions plus générales de la justice.

source : Nicolas Delalande, Les batailles de l'impôts (Seuil, 2011)

source : Nicolas Delalande, Les batailles de l’impôts (Seuil, 2011)

Plusieurs exemples dans l’histoire de la France contemporaine illustrent ce caractère conflictuel de la question fiscale. Les deux décennies qui précédèrent la Première Guerre mondiale furent marquées par de virulents débats concernant l’instauration de l’impôt progressif sur le revenu des personnes physiques. Les partisans, tels Jean Jaurès ou Joseph Caillaux, étaient convaincus que la justice devait passer par une équité verticale et la progressivité des taux marginaux supérieurs d’imposition, autorisant ainsi la redistribution et réalisant une forme d’égalité de sacrifice entre les citoyens. Les opposants au contraire, incarnés notamment par l’économiste libéral Paul Leroy-Beaulieu, y voyaient une violation flagrante de la justice, celle-ci résidant dans l’égalité des citoyens devant l’impôt, et donc le respect de la stricte proportionnalité. Un tel impôt progressif serait selon eux nécessairement inquisiteur, spoliateur et conduirait inéluctablement au collectivisme. Plus récemment, à la veille des élections présidentielles de 2012, les positions sur la fiscalité se radicalisèrent. En dépit d’un accord relatif sur la nécessité d’une refonte globale – très difficile – du système fiscal français, afin de lutter contre les déficits publics, aucune vision commune de l’impôt, et en dernière instance du rôle de l’État et des dépenses publiques, n’émergea. Le vaste projet de réformes proposé par les économistes Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez, impliquant en particulier la fusion entre la contribution sociale généralisée et l’impôt sur le revenu, butta sur une forte opposition. En effet, leur projet comprenait la suppression du quotient conjugal, c’est-à-dire l’imposition conjointe des couples mariés ou pacsés, favorisant ainsi les couples inégalitaires. L’individualisation de l’impôt ainsi voulue par les auteurs devait permettre de ne plus traiter les femmes comme un revenu d’appoint et de rétablir ainsi l’égalité entre les sexes. Cette orientation attira la réprobation d’une partie de la droite, qui y vit une attaque contre la famille. Au cœur de ces polémiques, derrière les différentes manières d’envisager l’impôt, ce sont des visions globales de société qui s’opposent, des conceptions substantielles du bien qui s’affrontent.

Problèmes de critères de la justice fiscale 

Dans ces débats, la question de la justice fiscale semble être réduite à celle de la répartition de la charge de l’impôt entre les citoyens. Cela corrobore notre intuition selon laquelle la justice consiste à rendre à chacun ce qui lui est dû. Nous ne disposons toutefois pas d’un critère unanime permettant de déterminer cette répartition : pour les uns, la juste imposition est celle qui pèse plus lourdement sur le capital que sur le travail, pour d’autres, celle qui favorise l’épargne au détriment de la consommation, etc… Des considérations d’ordre moral paraissent ainsi mêlées à des objectifs de stricte efficacité économique. Chaque option de répartition se révèle sous-déterminée par une conception plus générale de la justice sociale, pour ainsi dire une véritable vision du vivre-ensemble inconciliable avec les autres. Certes la doctrine, notamment économique, a élaboré différents principes supposés permettre de définir le « juste impôt ». Le principe du bénéfice ou d’équivalence stipule que chaque membre d’une collectivité devrait contribuer aux charges publiques en proportion du bénéfice qu’il retire de l’action du gouvernement. Le montant du juste impôt dépend du coût des services mis en œuvre par les institutions publiques dont les contribuables bénéficient. Toutefois, il s’agit plus d’un argument politique adressé au contribuable intéressé plutôt que d’un véritable principe de justice impliquant des prescriptions en matière de répartition des richesses. S’il peut éventuellement permettre de conforter la légitimité de l’impôt aux yeux de l’individu, autrement dit, selon les mots de Max Weber, sa croyance dans la validité de cette institution qui sert ses intérêts et donc à laquelle il consent à obéir, il ne permet pas de déterminer des règles générales ou des objectifs globaux de la coopération sociale. Le principe de la capacité contributive semble plus à même de répondre à la question de l’équité, dans la mesure où il exige de tenir compte des pouvoirs économiques et des situations personnelles des agents, afin de réaliser une forme d’égalité de sacrifice. Toutefois, outre le fait qu’il donne lieu à des interprétations concurrentes, ce principe isole complètement l’impôt de la question des dépenses, envisageant l’impôt uniquement dans la perspective de la répartition des coûts et non des avantages, contrairement à celui du bénéfice qui met en balance les sommes versées par le contribuable avec les services mis en œuvre par la collectivité.

Par ailleurs, sans compter les problèmes d’applicabilité que ces principes posent, tous deux semblent rejoindre, et en un sens conforter, ce qu’on pourrait qualifier de conception ordinaire ou spontanée de l’impôt. Ce dernier se trouve estimé en fonction d’un supposé revenu initial, d’une propriété originaire, dont les contribuables disposeraient avant impôt : X dispose d’un revenu R (les conditions d’obtention ne sont pas précisées, on suppose qu’il l’a acquis librement par son travail sur le marché) et choisit d’allouer une partie de ses ressources à certains organismes pourvoyeurs de services ; par exemple, X choisit d’allouer une part de R au paiement d’un impôt à l’État afin de garantir la sécurité de sa personne et de ses biens, de manière à ce que ce dernier dispose des moyens de maintenir l’ordre. X, Y et Z sont les membres d’une même organisation O et disposent chacun d’un certain revenu R ; tous bénéficient plus ou moins de la coopération au sein de O et, afin de permettre à cette dernière de perdurer, chacun doit renoncer à une part de R. Je dispose de certains biens, que j’ai acquis en toute légalité, grâce à mon revenu obtenu librement et de manière méritée par mon travail. L’impôt est une dépense supplémentaire qui m’est imposée ; s’il peut se traduire in fine par certains avantages obtenus par la suite, il n’en est pas moins une contrainte, un empiétement sur cet espace de liberté que constitue ma propriété. De cette représentation commune ressort le sentiment désagréable et fort répandu de « se faire spolier » quand vient le moment de payer ses impôts. C’est ce que Liam Murphy et Thomas Nagel appellent dans leur ouvrage The Myth of ownership : Taxes and Justice notre « libertarianisme ordinaire » (everyday libertarianism), la tendance à envisager l’existence d’une propriété antérieure à l’impôt.

Sans y faire référence, la conception ordinaire de la fiscalité fait en effet écho à la tradition philosophique qui – de John Locke à Robert Nozick – envisage la propriété comme un droit naturel des individus. Celui-ci dérive de la souveraineté que chacun exerce sur sa propre personne : chaque individu est un être séparé des autres et autonome, qui dispose librement de son corps et de ses facultés, et ne peut être en revanche instrumentalisé au profit d’une supposée entité collective. Les individus disposent ainsi d’un droit naturel d’appropriation, actualisé dès lors que les individus font usage de leurs facultés rationnelles et travaillent afin de subvenir à leurs besoins. Par son travail, l’individu étend le domaine de sa propriété, constitué en première instance par son propre corps. Par ses efforts, l’individu transforme des éléments du donné originel et les retire du commun pour les faire siens : « Le travail de son corps et l’ouvrage de ses mains, nous le pouvons dire, sont son bien propre. Tout ce qu’il a tiré de l’état de nature, par sa peine et son industrie, appartient à lui seul », nous dit Locke. L’origine de la société civile et des organisations politiques résident dans la volonté des individus d’institutionnaliser, de garantir par le droit, ce qu’ils ont acquis préalablement. Sans que l’opinion spontanée sur l’impôt et la propriété ait besoin d’entrer dans de tels raffinements ni d’invoquer de puissances transcendantes, on retrouve une proximité structurelle de l’argumentaire : il y aurait antériorité, et par-là priorité, de la propriété sur l’impôt, qui apparaît comme une limite, certes nécessaire et consentie, à la liberté individuelle. Les droits de propriété sont considérés comme des contraintes morales qui s’imposent à l’action de l’État et en limitent la portée, sous peine de traiter de manière instrumentale les personnes et donc de violer leur intégrité. Cette conception néglige toutefois le caractère conventionnel de la propriété : ce sont les lois de la société qui définissent les manières légitimes d’acquérir et de détenir des biens. Certes la plupart des États modernes reconnaissent toutes une série de droits fondamentaux aux individus, notamment la propriété privée, jugée indispensable pour mener à bien leurs projets de vie. Toutefois, c’est également l’État qui détermine la manière dont ces droits sont implémentés : il définit la manière dont les titres peuvent être acquis, transmis ou échangés et structure ainsi l’existence des marchés dans lesquels les individus obtiennent leurs revenus. Les droits de propriété n’ont pas d’antériorité historique, ni même logique, par rapport au reste de la structure sociale, notamment du système fiscal, en vertu de laquelle il faudrait définir celle-ci par rapport à eux. Ils sont insérés au sein du système institutionnel, dans lequel les impôts prennent également place. Ce sont même plutôt les impôts qui sont la condition d’existence des titres de propriété, dans la mesure où ils financent les institutions qui en permettent l’existence et la jouissance.

Les droits de propriété sont donc des artefacts qui n’existent pas indépendamment des lois qui permettent aux individus d’acquérir des biens et d’en jouir, ainsi que des institutions qui les garantissent. C’est en ce sens que pour Murphy et Nagel, il n’y a pas de droit absolu à la propriété précédant et conditionnant toute autre question de justice ; la propriété est elle-même conditionnée par les autres pièces du système ; dans cette perspective, il n’y a aucune raison de considérer spontanément le revenu obtenu sur le marché comme juste, ni comme référentiel pour évaluer les taxes, dès lors que les règles organisant le marché dépendent également du cadre institutionnel. « Il n’y a aucun droits de propriété antérieurs à la structure fiscale. Les droits de propriété sont le produit d’un système de lois et de conventions, au sein duquel le système des impôts prend place ». Il semblerait ainsi tout à fait arbitraire d’isoler l’impôt du reste de la structure pour lui appliquer des critères d’évaluation qui différeraient de ceux mobilisés pour juger des autres institutions. La justice porte sur le système institutionnel pris dans son intégralité, comprenant l’ensemble des droits et devoirs attribués aux citoyens.

John Rawls : des institutions justes plutôt qu’une répartition juste

John-RawlsL’œuvre du philosophe américain John Rawls représente une tentative de faire porter le débat sur la justice sociale au-delà de la seule question de la répartition : le problème de la justice doit être celui de la détermination des règles et procédures qui organisent la coopération entre les individus et non pas celui de l’allocation d’une quantité donnée de biens entre les membres de la coopération en fonction de préférences également données. La justice, entendue comme « première vertu des institutions sociales », porte sur la structure de base de la société, à savoir « la façon dont les institutions sociales les plus importantes répartissent les droits et les devoirs fondamentaux et déterminent la répartition des avantages tirés de la coopération sociale ». C’est en tant qu’il constitue une institution de la structure de base que le système fiscal peut être évalué à l’aune d’une conception publique de la justice, à partir de laquelle on pourra déterminer si les différentes taxes sont justes ou non. Rawls entend bâtir une conception publique de la justice neutre à l’égard des différentes conceptions du bien adoptées par les membres de la société. Les individus sont libres de choisir leurs conceptions du bien, leurs projets de vie, tant que ceux-ci demeurent compatibles avec la conception publique de la justice, et ne se voient pas prescrire des objectifs spécifiques à accomplir.

La conception publique de la justice que Rawls préconise est celle que les individus sélectionneraient dans une situation d’impartialité forcée. Dans cette « position originelle », les conditions du choix des principes par les partenaires sont contraintes : ces personnes sont en effet placées derrière un « voile d’ignorance », elles ne connaissent pas les positions qui seront les leurs dans la société, leurs statuts, leurs atouts et désavantages, ni leurs caractéristiques spécifiques (sexe, âge, religion…). Sachant néanmoins qu’elles devront coopérer en vue de l’avantage mutuel et étant « mutuellement désintéressés », c’est-à-dire cherchant à satisfaire des intérêts potentiellement rivaux, les partenaires vont choisir rationnellement des principes en tenant compte des risques pesant sur eux et en cherchant à préserver leurs intérêts. Les cocontractants parviennent ainsi à deux principes de justice : le principe d’égale liberté, selon lequel « chaque personne a le même droit indéfectible à un socle le plus étendu possible de libertés de base égales, compatible avec le même socle de libertés pour tous ». Le second principe stipule que « les inégalités sociales et économiques doivent satisfaire deux conditions : premièrement, elles doivent être attachées à des fonctions et positions ouvertes à tous, conformément au principe de juste égalité des chances ; et deuxièmement, elle doivent être au bénéfice des membres les plus désavantagés de la société (principe de différence) ». L’ordre lexical des principes définit un ordre de priorité : le premier principe prime sur le second, la réduction des inégalités socio-économiques ne peut se faire au prix d’une réduction des libertés. On ne peut imposer de limites aux libertés qu’au nom de la préservation de l’égale liberté pour tous elle-même.

L’application des principes de justice à la fiscalité

Les principes de justice constituent cependant moins des préceptes à suivre dans nos choix de politiques fiscales que des contraintes qui s’exercent sur ces choix. Le principe de différence exclura notamment des systèmes d’impôts régressifs ou pesant plus lourdement sur les plus pauvres et, en revanche, contraindra à sélectionner un système fiscal permettant de financer les institutions de l’égalité des chances (éducation, revenu minimum garanti…). Il s’agit bien entendu d’apprécier les impôts dans leur globalité : si un impôt en particulier a des effets régressifs, il pourra être complété par d’autres impôts progressifs, et le système fiscal dans son ensemble pourra se révéler conforme au principe de différence. Linda Sugin, professeure de droit à Harvard, fait remarquer que ce principe n’exclut essentiellement que des systèmes fiscaux réellement discriminatoires et des systèmes d’impôts très variés peuvent s’y conformer. C’est le premier principe de justice rawlsien qui se révèle le plus contraignant. Les impôts ne doivent pas violer les libertés de base et, plus encore, doivent empêcher les autres institutions de les violer, notamment le marché. Le système fiscal peut ainsi constituer un outil de préservation du socle de libertés égales pour tous, auxquelles l’accumulation du capital dans une économie de marché concurrentiel pourrait nuire. C’est en ce sens qu’il faut comprendre l’importance que Rawls accorde aux impôts sur les successions et les donations. L’héritage peut non seulement nuire à l’égalité des chances (les enfants de familles aisées se trouvant favorisés par rapport aux enfants de familles modestes), mais également à l’égale liberté, car il favorise la concentration des richesses et par suite des accumulations de pouvoirs : « le but de ces mesures n’est pas d’augmenter les revenus fiscaux (de procurer des ressources au gouvernement), mais de corriger la répartition de la fortune et d’éviter les concentrations de pouvoir qui pourraient fausser la juste valeur de la liberté politique et la juste égalité des chances ». Une illustration précise de la manière dont les principes de justice contraignent les choix en matière de politique fiscale est donnée par Rawls dans son ouvrage de 2001 La Justice comme équité : il propose une interprétation de la devise communiste, rendue célèbre par Karl Marx dans sa Critique du programme de Gotha (1875), « de chacun selon ses capacités, à chacun selon ses besoins ». Cette formule devrait se traduire au niveau fiscal par un impôt par tête en fonction des facultés innées (tax on endowments) : les plus dotés devraient être les plus imposés, de manière à compenser les inégalités naturelles qui existent entre les individus. Rawls fait cependant remarquer qu’outre le problème de mesure très aléatoire de ces facultés, une telle taxe serait une violation flagrante des libertés de base égales pour tous, exercée à l’encontre de personnes disposant de qualités naturelles, donc non méritées, qu’elles n’ont pas choisi de posséder. On entendrait ainsi les priver de la liberté de choisir leurs projets de vie au nom de l’utilité globale de la société, leurs choix de carrières devraient s’effectuer en fonction, non pas de leurs préférences personnelles, mais de leurs capacités à contribuer au bien-être collectif, au risque de sacrifier certains biens qu’ils jugent pourtant fondamentaux. La priorité du premier principe sur le second apparaît ici clairement : la réduction des inégalités n’autorise pas de violation des libertés fondamentales, qui constituent des biens sociaux premiers indispensables, c’est-à-dire « tout ce qu’on suppose qu’un être rationnel désirerait quels que soient ses autres désirs. (…) Quand les hommes jouissent de ces biens dans une plus grande proportion, ils sont généralement assurés de pouvoir réaliser leurs intentions et de faire progresser leurs objectifs, quels qu’ils soient, avec davantage de succès ».

Le système fiscal au sein de la structure de base

Rawls propose dans la Théorie de la justice un modèle de structure de base conforme aux principes de justice, au sein de laquelle c’est le Département de la répartition qui « a pour tâche de préserver une certaine justice dans la répartition, grâce à la fiscalité ou aux ajustements nécessaires du droit de propriété ». On constate que dans la théorie de la justice rawlsienne la question fiscale se trouve traitée de concert avec celle de la propriété. Cette dernière n’est pas prise comme une donnée en fonction de laquelle on devrait édifier l’impôt ; elle n’est pas conçue comme une fin en soi, un droit absolu, mais, à l’instar de l’impôt, comme un élément de la structure sociale organisée en conformité aux principes de justice. Le droit à la propriété privée se trouve justifié, parce qu’il correspond à une liberté de base indispensable pour que les individus puissent mener à bien leurs projets de vie raisonnables ; en vertu du premier principe, le droit d’acquérir et de détenir des biens doit être aussi étendu que possible et égal entre tous les participants de la coopération. Les différences de propriétés seront justifiées si et seulement si elles correspondent en même temps à un bénéfice pour les membres les plus défavorisés. La propriété n’étant donc pas un absolu, elle doit pouvoir être corrigée afin que la structure sociale dans son ensemble soit conforme aux principes de justice. C’est en ce sens que le Département de la répartition doit réguler les transferts de propriété entre individus et entre générations, afin que ceux-ci demeurent conformes à la justice. L’héritage n’est permis que dans la mesure où il bénéficie aux plus défavorisés ; un minimum de concentration des richesses peut être toléré dans la mesure où une accumulation du capital peut se trouver nécessaire pour améliorer les conditions de vie des membres de la société, en particulier des moins bien lotis. Mais comme nous l’avons noté précédemment, l’héritage, ainsi que les donations, doivent être fortement taxées, afin de préserver la juste égalité des chances et d’éviter des concentrations de pouvoir nuisible à l’égalité des droits et au régime démocratique.

Le Département de la répartition doit mettre en place « un système d’impôts pour obtenir les moyens nécessaires à la justice. Il faut dégager une partie des ressources sociales pour le compte du gouvernement afin qu’il fournisse les biens publics et fasse les transferts de revenus nécessaires à l’application du principe de différence ». On remarque dans la formulation l’ordre de priorité établi entre les différentes fonctions de l’impôt : ce dernier est d’abord désigné comme moyen de financement des autres institutions de la justice (on pense en particulier au Département des transferts sociaux), avant d’être lui-même pensé comme instrument de justice. Ainsi, mis à part le rôle déterminant accordé à la taxation de l’héritage, les impôts semblent relégués à un rang subalterne au sein de la structure de base. Rawls se montre d’ailleurs peu précis sur le contenu du système d’impôt. Dans la Théorie de la justice, il oscille en faveur d’un impôt proportionnel sur la consommation. Ce choix peut surprendre, dans la mesure où l’on considère ce type d’impôt comme injuste, ne tenant pas compte des capacités contributives et pesant lourdement sur les ménages modestes, qui consacrent une part importante de leur budget aux dépenses de première nécessité. Toutefois, il convient de rappeler que Rawls n’a pas pour but de promouvoir un programme spécifique de réforme politique, mais d’établir un idéal de société bâtie en fonction des principes de la justice distributive. Dans un tel système, l’impôt progressif sur le revenu apparaît inutile. La progressivité s’applique seulement aux impôts sur les successions ; il s’agit d’assurer une large dispersion de la propriété, permettant un véritable respect de la juste égalité des chances, chaque individu disposant de réelles libertés de mener à bien ses projets, et non pas seulement de filets de sécurité l’enfermant dans l’assistance. Le faible niveau d’inégalités fait qu’en retour, un impôt proportionnel sur la consommation semble suffisant pour que le principe de différence soit respecté. L’impôt progressif sur le revenu, subsidiaire voire complètement inutile dans la société idéale, peut en revanche s’imposer en situation non idéale, afin de corriger les injustices et de se rapprocher de la société bien ordonnée. Rawls reconnaît que les principes de justice ne fournissent qu’une orientation générale, la société bien ordonnée qui se profile constituant un horizon régulateur qui ne peut jamais être strictement atteint, notamment dans le cas de la fiscalité, car le respect du principe de différence demeure toujours approximatif.

Quentin DITTRICH-LAGADEC

Pour citer cet article : http://bullesdesavoir.com/2013/09/20/penser-la-justice-fiscale-a-partir-de-john-rawls/ © Bulles de Savoir

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